基本公共服务项目可行性研究的优化路径

基本公共服务项目可行性研究的优化路径(作者：作者：张蓉 等 泉源：中资研究)《政府投资条例》是我国深化投融资体制革新和“放管服”革新的重要结果，是我国政府投资领域的首部行政法例。针对以基本公共服务项目为代表的政府投资项目可行性研究突出存在的“碎片化”“阶段化”“片面化”等问题，本文联合基本公共服务项目的特点，提出了高质量开展可行性研究的优化路径，即在重视收集项目资料和现场踏勘事情的基础上，重视绩效考核指标、总体建设计划、全生命周期分析、模块化估算指标体系等内容的论证。一、基本公共服务项目的主要特点基本公共服务是指由政府主导、保障全体公民生存和生长基本需要、与经济社会生长水平相适应的公共服务。

基本公共服务项目作为保障群众切身利益和社会民主、公正、稳定的基础设施，具有维系社会公正、体现社会公益性的作用。基本公共服务规模，一般包罗保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务；广义上，还包罗与人民生活情况精密关联的交通、通信、公用设施、情况掩护等领域的公共服务，以及保障宁静需要的公共宁静、消费宁静和国防宁静等领域的公共服务。本文中的基本公共服务项目是指狭义基本公共服务领域内的工程建设项目，具有项目公益性强、重点保基本需求、供应主体多元化、政府羁系力度大等特点。

（一）公益属性显著基本公共服务项目的基本特征是公益性，详细体现在三个方面。其一，该类项目多为民生项目，以保障全体公民生存和生长的基本需求为目的，需要体现均等化、普惠化和便捷化；其二，该类项目具备较强的社会效益、生态效益，受益群体广泛、外部效果显著、可连续影响突出，对换整社会结构、维护社会稳定、促进经济社会协调康健生长有努力作用；其三，该类项目不以营利为目的，具有投资额度多、建设规模大、服务年限长、收益时间滞后、投资回报率低等特点，一般由政府“兜住底线”。（二）重点保基本需求基本公共服务项目的焦点界定是保基本。

其一，基本的规模和内容应随着当地经济社会生长水平和阶段的提高举行动态调整；其二，该类项目的决议、建设、治理、供应以及绩效评价应形成系统性、整体性和制度性；其三，该类项目的功效定位、建设尺度、建设规模和资源设置应严格遵循国家、行业和地方相关尺度和规范，不得随意扩大建设规模，提高建设尺度。（三）供应主体多元化基本公共服务项目基于“公益性”和“保基本”两大典型特征，原本属于政府职责规模，现在已开端构建政府主导、社会到场、公办民办并举的多元化建设模式。其一，政府直接投资的项目，应做好财力保障，加速重大项目建设运营；其二，政府购置服务的项目，应努力引导社会气力到场，推广政府和社会资本互助（PPP）模式。

（四）政府羁系力度大基本公共服务项目一般为政府投资项目，既直接关系公共利益，又是政府推行职能的主要方式，必须增强全历程羁系。其一，决议阶段政府需审批项目建议书、可行性研究陈诉、开端设计概算和招标方案；其二，实施阶段项目单元需如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工验收等基本信息，政府需接纳在线监测、现场核查等羁系方式，并在项目竣工后审查决算陈诉；其三，全面实施预算绩效治理，对实施期凌驾一年的重大项目实行全周期跟踪问效，建设动态评价调整机制。二、新时期高质量开展可行性研究的新要求近年来，我国在投融资治理方面出台了《政府投资条例》《企业投资项目批准和存案治理条例》《中共中央 国务院关于深化投融资体制革新的意见》《项目支出绩效评价治理措施》《全国投资项目在线审批羁系平台运行治理暂行措施》等一系列政策法例，对基本公共服务项目高质量开展可行性研究提出了新要求。

（一）由碎片化建设转向整体计划、分期建设基本公共服务项目普遍不注重对社会需求的观察研究，对项目功效定位和建设计划研究不足，未能统筹思量近期建设和远期生长需求，还停留在简朴、盲目的碎片化建设层面，致使“建好即落伍”“建好即革新”“建成倒霉用”等问题层出不穷，影响基本公共服务功效的有效发挥，导致服务质量和效率下降。因此，首先该类项目行政主管部门应凭据本事域基本公共服务和空间结构现状以及未来生长需求体例行业生长计划，明确生长目的、空间结构及重大项目等，为项目实施提供行业计划依据；其次，该类项目的可行性研究要以本事域行业生长计划为依托，增加总体建设计划研究，主要包罗需求分析、功效定位、规模测算、现状设施使用方案和分期实施方案等。

总体建设计划应具有约束性和权威性，其所确定的建设项目、内容和规模不得随意变更。（二）由建设成本治理转向全生命周期成本治理“重建设投入，轻运营治理”，是政府投资项目的“通病”，基本公共服务项目也亦然。基本公共服务的设施设备必须与运营阶段的运营主体、运营模式、人员设置和资源保障相衔接，形成整体性、系统性、协同性方案，才气真正实现基本公共服务项目的价值。

因此，该类项目的可行性研究应打破条块支解的投资治理体制，实施“工程建设+设备采购+信息化建设+开办费”的全口径总投资观点。同时，重视运营方案研究，在此基础上，对谋划性项目的财政盈利能力、债务清偿能力和财政可连续性举行分析；对非谋划性项目的运营成本和服务收费合理性，以及财政平衡和可连续性举行分析，实现项目成本全周期管控。

（三）由实施期间考核转向全历程分阶段考核基本公共服务项目在决议阶段和建设阶段已建设起较为成熟的评价体系，对投资建设行为有明确、规范的约束和治理，但对运营阶段的产出、效益和服务满足度指标缺乏关注，致使部门“运营不行行”、“财政可连续性不行行”的项目成为“可行”项目，严重影响财政资源设置效率和使用效益。因此，该类项目的可行性研究应进一步深化项目预期目的分析，构建全历程分阶段的目的体系，实施期间的指标越发注重决议、历程和产出，运营阶段的指标越发注重产出和效益，两阶段各有偏重、相互衔接。

同时，还应对实现预期目的的风险因素举行识别，针对主要风险因素提出相应的规避和防范对策，为项目决议提供完整信息。（四）由单一项目造价分析转向同类项目对比基本公共服务项目即即是同一领域同一类型的项目，由于使用功效、工艺流程、修建造型、设备系统选型、建设条件等方面的差异，综合单方造价也会千差万别、区间规模较大，存量项目综合单方造价统计数据对后续新建项目的投资决议参考价值局限性较大。因此，该类项目的可行性研究不能局限于单一项目造价分析，应转向同类项目同口径对比分析，对同类项目工程方案举行模块化剖析，逐步形成模块化造价指标体系，并凭据社会经济生长和市场变化举行动态调整和更新。

三、基本公共服务项目可行性研究陈诉优化路径（一）提升可行性研究陈诉体例质量的总体门路可行性研究陈诉是可行性研究结果的主要载体。针对投资项目可行性研究现存问题的梳理，从全历程分阶段考核、整体计划分期建设、全生命周期分析论证、构建模块化估算指标库等要求，对可行性研究陈诉主要章节内容提出优化建议，如图1所示。图1 基本公共服务项目可行性研究陈诉优化路径（二）可行性研究应重视资料收集和现场踏勘1．收集项目资料是体例可行性研究陈诉的基础事情资料的真实性、准确性和完整性是体例一份研究充实、依据可靠、叙述严谨、内容详实的可行性研究陈诉的重要基础。

因此，可行性研究事情应全面搜集与项目建设相关政策法例、尺度规范、业务流程、服务数据、功效需求等基础资料（如表1），完成从宏观至微观，从现状情况到生长需求（计划设想）等方面的基础资料搜集事情，为陈诉体例奠基坚实基础。表1 投资项目主要基础资料2．现场踏勘是直观认知和获得第一手资料的最佳途径通过对现场的仔细踏勘，可以辨识建设项目选址与周围情况、相关计划的协调性；相识周边交通和市政等建设条件以及园地施工条件，预判对建设方案和投资的影响；相识地形、地貌和地上（下）物情况，重点关注土石方工程、挡土护坡工程、地上（下）物拆改移工程、建设园地周边修建物掩护工程等容易忽视的内容，如表2。

表2 现场踏勘主要内容汇总（三）可行性研究亟待强化论证的重要内容鉴于新时期高质量生长的新要求，可行性研究除重点分析建设理由、建设方案和投资估算等传统内容外，还应增强绩效考核指标、总体建设计划、全生命周期分析、模块化估算指标体系等内容的论证：1．重视绩效考核指标确定项目绩效考核指标体系实际上是可行性研究的结论，是项目建设的目的、预期到达的效果。通过指标体系的构建，可以反映出项目可行性研究的全面性、系统性、合理性、科学性和现实性。（1）提出项目预期目的可行性研究阶段通过对建设项目需求、技术、经济、社会、情况等各方面举行分析论证，提出项目预期目的，即开端绩效考核指标。建设阶段指标，主要包罗建设规模和建设内容、设备设施水平和技术工艺水平、建设进度、总投资等。

运营阶段指标，主要包罗项目功效定位、产物（服务）数量、质量和效率、人员结构、经济效益和社会效益等。（2）制定风险治理方案围绕项目预期目的，通过风险识别、风险分析等认识、评估项目的潜在风险，并以此为基础合理制定风险应对措施，对项目风险实行有效控制，妥善处置惩罚风险事件造成的倒霉结果，以最少的成本保证项目预期目的的实现。2．重视总体建设计划体例总体建设计划是项目单元开展基本建设的重要依据，应凭据需求分析并联合资源约束条件等方面研究，充实论证项目定位、功效需求、建设尺度和尺度建设规模，并在正确处置惩罚近期建设计划和远期生长需求基础上，确定分期实施计划。（1）项目定位：是指凭据需求分析，确定项目的社会定位（市场定位）、目的客户群定位、提供服务或产物定位和规模。

它是功效需求和建设规模论证的基础和决议性因素。（2）功效需求：在项目定位的基础上，联合业务需求和工艺流程确定使用功效以及实现形式（自建或社会资源共享）等。

（3）建设尺度：修建面积指标、装修尺度、设备设施设置要切合国家和当地政府相关划定，不行擅自提高尺度，不行盲目追求高峻上。（4）建设规模：凭据相关建设尺度、设计规范和行业规范，并联合项目实际业务生长需求和工艺流程，确定尺度建设规模。较为简朴的新建项目，可在尺度建设规模的基础上，联合项目计划条件、设计方案、基础设施等约束条件确定本项目实际建设规模。如实际建设规模与尺度建设规模之间有较大缺口，应分析项目建设是否影响预期目的实现，是否影响项目正常运营，是否在运营治理方面有一定保障措施。

（5）实施计划：大型、庞大项目的建设规模论证应研究合理、优化的工程分期，明确近期规模和远期规模。改扩建项目的建设规模论证应在充实评估现有资源使用情况的基础上，举行资源整合，确定分期实施计划，防止盲目重复建设和资源浪费。主要包罗现状使用计划、拟建项目规模和远期建设计划三部门内容。

3．重视全生命周期分析全生命周期成天职析笼罩由前期决议到运营维护的各个阶段，是对建设项目举行系统性、定量化的研究方法。对于可行性研究陈诉而言，主要涉及建设方案、运营方案和财政方案章节，这三章相互影响、有机关联，需要不停优化完善，才气在最低成本的基础上实现项目价值最优化。

（1）优化建设方案。优化建设方案包罗三方面内容：一是技术性比选，包罗合理性、先进性、适用性、可靠性等方面；二是经济性比选，运营方案和财政方案的分析效果将反馈到建设方案中，用于方案比选研究；三是可施工性比选，包罗施工难度、原质料供应、资源调理、工期计划等方面。

可行性研究阶段可通过上述三方面比选优化，选择技术可行、经济合理、易于实施的建设方案。（2）确定运营方案。运营是项目全生命周期中的焦点阶段，包罗筹谋、谋划、治理等一系列历程。

可行性研究阶段运营方案主要思量如何对生产谋划运动举行计划、组织和控制，包罗运营主体、运营（治理）模式、人员设置方案、原辅质料供应方案、投产及达产时间、成本及价钱或收费尺度等内容。（3）财政分析评价。在建设方案和运营方案的基础上举行财政分析，评价内容应凭据项目的性质和目的确定。

谋划性项目，分析项目的盈利能力、偿债能力和财政生存能力，判断项目的财政可接受性。没有营业收入或有一定收入但不足以赔偿全部成本的非谋划性项目，主要考察项目财政生存能力；同时该类项目通常需要政府恒久补助才气维持运营，应合理估算项目运营期各年所需的政府补助数，并分析政府补助的可能性与支付能力。营业收入在赔偿全部成本后尚有盈余的非谋划性项目，财政分析内容与谋划性项目基底细同。

4．重视模块化估算指标体系可行性研究阶段要求构建快速准确的投资估算指标体系，既便于投资决议，也便于举行投资控制和限额设计。将“模块化”引入投资估算指标体系，既能保证同一类型、同一级别模块指标的可比性，又能越发真实的反映工程典型特征，有效提升指标体系的完整性、准确性和可比性。（1）剖析工程方案构建模块化投资估算指标体系的第一步是对工程方案举行自上而下的逐层系统剖析。模块剖析应遵循以下原则：第一，完整性，即模块划分应相对独立、界限清晰，制止漏项和内容重复；第二，准确性，即模块划分应能准确体现该类工程的典型特征，制止“失真”问题；第三，可比性，即同类型项目剖析后的模块应保持一致性，制止相同模块内容、界限界定纷歧致。

以医院建设项目为例，主体工程可剖析为基础工程、修建工程、装饰工程、给排水工程、消防工程、暖通空调工程、强电工程、弱电工程、蒸汽系统、燃气系统、太阳能系统、电梯工程、医疗气体系统、物流系统和标识系统等模块。（2）确定模块参数模块剖析后，应研究影响每个模块投资估算指标的主要参数。参数设定应切合以下要求：第一，针对性，马上画该模块的主要技术参数，不宜过粗或过细，前者失去参考价值，后者降低实用性和可操作性。

如修建工程模块的主要参数可设置为结构类型、层数、层高、跨度、地震烈度等。第二，易量化，即参数对模块单元估算指标的影响水平应可以量化。

第三，分级别，即该参数对应估算指标可按建设尺度分品级设置，如高中低等。（3）构建指标体系搜集同类项目中已批复的可研估算、初设概算、竣工决算等资料，根据模块化体系的划分对投资数据举行统计、梳理和分析，形成投资估算指标体系。随着新尺度新规范的实施、新技术新设备的应用以及市场价钱的变化，模块化投资估算指标体系应不停调整完善，形成动态治理，进一步提升估算指标的有效性、可靠性和实用性。

四、结论本文从深化投资治理体制革新的视角，深度剖析了“总体建设计划”“全生命周期分析”“项目支出绩效评价”等对可行性研究事情的新要求，并针对现在基本公共服务项目可行性研究陈诉中存在的单薄环节，从前期准备和陈诉体例两个阶段提出了优化路径和要点剖析。基本公共服务项目可行性研究中还存在建设方案和地质勘查的深度要求不明确，环保、节能和社会风险分析章节与后期专项评价之间的内容界定不清晰等问题，各地域各领域掌握尺度差异较大，在一定水平上造成投资控制难、优化决议法式难、事中事后羁系难等问题，需要进一步研讨论证、制定尺度，提升可行性研究事情的规范性、科学性和准确性。参考文献[1]吴瑶枢. 建设项目可行性研究陈诉体例析论[J]. 湖南科技学院学报， 2009，30（9）：114-115.[2]钱茜. 政府投资项目资金绩效治理[J]. 财会研究，2018（09）：21–24.[3]周雅飞. 基于模块化分析的工业修建快速估算体系研究[J].经济师，2018，5：58-59.编辑：乔楠审核：苟伟涛。

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